2011年《半月谈》第12期
《半月谈》2011年第12期：2亿劳动者的职业健康如何保护
政绩考核机制不完善，严重缺乏职业病防治意识
据悉，近几年，中国每年因工伤事故和职业病给国家带来的经济损失达2000亿元以上，占GDP的2.5%左右。而在国际贸易中，因劳工标准（包括劳动保护条件）遭到反倾销而造成的出口损失更难估计。
广大劳动者在劳动生产过程中被牺牲的健康和由此带来的经济损失，却没有得到充分重视。长期以来，地方发展的政绩评估指标主要偏重反映经济数量和增长速度，而为追求经济总量付出的劳动力代价却没有被计入在内。
由于职业病不同于工伤事故，除急性职业中毒之外，潜伏期长，多数不会当年发病。例如，尘肺病的发病期限较长，大部分患者接尘工龄可在10年以上。因此，政府监管的效果可能到继任者的任期中才体现出来，而由于该指标现在并未纳入政绩考核中，因而常常被忽视。
正是由于考核机制出现了问题，我国目前职业病防治在政府监管、预防措施和救治保障等各方面的资源投入和执行力度都严重不足。甚至某些地方政府为了招商引资，让未经职业病危害评价的企业开工投产；在企业运营过程中阻挠正常的职业卫生监督与监测工作，干预职业病诊断结果；在出现职业病群体事件时采用捂、堵、拖的手段。上述行为不仅造成了职业病防治领域的种种弊端，更大大加剧了社会矛盾。
计划经济时代的职业病防治体系，已严重脱离实际
我国目前的职业病防治体系实际上是以计划经济时代的国企为蓝本设计的。随着中国经济实现向市场经济转型，非公有制企业迅猛发展，职业病劳动者的来源和性质也悄然发生变化。
北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平告诉半月谈记者，该中心2011年《职业病调研报告》显示，在被调查的172名职业病劳动者中，有66.7%来自民营企业，8.2%来源于外资企业，只有21.4％来源于国有企业。
许多民营企业规模小，基本没有职业病防护设施和防护用品，生产作业环境条件恶劣，生产工艺落后，有毒有害物质严重超标，而且往往不与劳动者签订劳动合同，否认劳动关系。许多私营单位还在职业病诊断过程中拒绝提供相关资料，并常以注销企业的形式来逃避赔偿责任。
宏观劳资关系发生了重大的变化，我国的职业病防治体系却没有及时进行调整。黄乐平列举说：在预防方面，对私营企业的培训和监管不足，导致劳动者体检率过低，对用人单位的监督检查更不足1%；在诊断方面，劳动者需提供职业史等大量相关材料，许多私营企业拒绝提供，法律却对其无任何惩罚性规定；在申请诊断过程中，一些职业病诊断机构往往要求由用人单位提出诊断申请，或由用人单位带领劳动者提出诊断申请，方才受理；在赔偿方面，职业病劳动者要经历非常复杂的程序，时间极为漫长，其中劳动关系的认定问题在私营企业尤其艰难。
我国的安监和劳动监察部门仍然未对此进行回应，没有对职业病危害行业的用工情况进行有效行政备案，对劳动关系的行政调查力度也不足。这进一步造成了职业病诊断以及赔偿的困难。
职业病劳动者成维权弱势群体，获得政府部门救助难
现行职业病诊断制度要求企业自证其罪，也导致劳动者备齐申请材料难。黄乐平说，目前，劳动者申请诊断需要提交的职业史、职业病危害接触史和现场危害调查和评价以及临床表现和辅助检查结果等材料，都掌握在用人单位手中。而用人单位往往拒绝提供相关资料。《职业病调研报告》显示，48％的职业病劳动者，曾经因为材料不齐全而被职业病诊断机构拒绝受理。
而在维权过程中，繁琐的程序设计更进一步增添了职业病劳动者的维权成本，甚至异化为用人单位逃避责任或拖垮职业病劳动者的合法利器。在现有职业病防治体系下，劳动者只能被动维权，在发生了损害时主张金钱赔偿，却不能在生产过程中对用人单位的违法行为进行有效抗衡。
虽然法律也规定了检举、控告的权利，劳动者可以拒绝危险作业，甚至解除劳动合同，但这些都不是积极的劳动权利，劳动者没有能力也没有动力站出来同违反职业病法律的行为作斗争。具体而言，一方面，劳动者在职业病防治法中的权利无法对用人单位形成有效威慑；另一方面，劳动者在职业卫生方面缺乏集体协商的机制，无法和用人单位进行真正平等的对话。
监管主体的不明确则给职业卫生监管带来极大困难，也导致实践中有关部门相互推诿监管责任。职业病防治法规定卫生行政部门负责职业病防治的监管工作，但中央编办有关文件又将职业卫生监管职责划归安监部门。监管主体的不明确使得职业病劳动者无所适从。根据义联职业病调研结果，有约1/4的职业病患者向卫生行政部门求助，而向安监部门求助者不足1/8。获得卫生部门救助者仅为7.6%，获得安监部门救助的比例更低至2.3%。
职业病预防体系建设严重不足，职业卫生标准亟待完善
除了劳动者权利弱势、监管缺位以外，还有一个重要的成因是目前我国对职业病预防体系投入过少。由于投入问题，我国职业病防治队伍建设存在严重不足，卫生部门下设的职业卫生防治机构呈现不断萎缩的趋势。
目前，全国独立存在的省级职业病防治院（所）只有12家，地市级职业病防治机构大多已经合并到疾病预防控制中心，县级的职业病防治人员更少。以职业卫生基础相对较好的广东省为例，平均每万名接触职业病危害的人员只拥有职业卫生监督人员0.68人和职业卫生技术服务人员2.18人。据卫生部统计，2009年各级职业卫生防治机构列入监控12192032人，以2亿接触职业病危害因素人数计算，只有6.1%纳入监控。
自《职业病防治法》实施以来，我国职业卫生标准体系建设已有了很大进步，但仍不能满足现实需求。当前，职业病认定标准趋于僵化，职业病目录的确定落后于职业病防治的工作需要。随着新科技和新工艺的不断引入，新的职业危害因素不断出现，职业病种类也不断增加，但职业病目录却没有根据现实情况得到及时调整、补充和公布。
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广大劳动者在劳动生产过程中被牺牲的健康和由此带来的经济损失，却没有得到充分重视。长期以来，地方发展的政绩评估指标主要偏重反映经济数量和增长速度，而为追求经济总量付出的劳动力代价却没有被计入在内。
由于职业病不同于工伤事故，除急性职业中毒之外，潜伏期长，多数不会当年发病。例如，尘肺病的发病期限较长，大部分患者接尘工龄可在10年以上。因此，政府监管的效果可能到继任者的任期中才体现出来，而由于该指标现在并未纳入政绩考核中，因而常常被忽视。
正是由于考核机制出现了问题，我国目前职业病防治在政府监管、预防措施和救治保障等各方面的资源投入和执行力度都严重不足。甚至某些地方政府为了招商引资，让未经职业病危害评价的企业开工投产；在企业运营过程中阻挠正常的职业卫生监督与监测工作，干预职业病诊断结果；在出现职业病群体事件时采用捂、堵、拖的手段。上述行为不仅造成了职业病防治领域的种种弊端，更大大加剧了社会矛盾。
计划经济时代的职业病防治体系，已严重脱离实际
我国目前的职业病防治体系实际上是以计划经济时代的国企为蓝本设计的。随着中国经济实现向市场经济转型，非公有制企业迅猛发展，职业病劳动者的来源和性质也悄然发生变化。
北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平告诉半月谈记者，该中心2011年《职业病调研报告》显示，在被调查的172名职业病劳动者中，有66.7%来自民营企业，8.2%来源于外资企业，只有21.4％来源于国有企业。
许多民营企业规模小，基本没有职业病防护设施和防护用品，生产作业环境条件恶劣，生产工艺落后，有毒有害物质严重超标，而且往往不与劳动者签订劳动合同，否认劳动关系。许多私营单位还在职业病诊断过程中拒绝提供相关资料，并常以注销企业的形式来逃避赔偿责任。
宏观劳资关系发生了重大的变化，我国的职业病防治体系却没有及时进行调整。黄乐平列举说：在预防方面，对私营企业的培训和监管不足，导致劳动者体检率过低，对用人单位的监督检查更不足1%；在诊断方面，劳动者需提供职业史等大量相关材料，许多私营企业拒绝提供，法律却对其无任何惩罚性规定；在申请诊断过程中，一些职业病诊断机构往往要求由用人单位提出诊断申请，或由用人单位带领劳动者提出诊断申请，方才受理；在赔偿方面，职业病劳动者要经历非常复杂的程序，时间极为漫长，其中劳动关系的认定问题在私营企业尤其艰难。
我国的安监和劳动监察部门仍然未对此进行回应，没有对职业病危害行业的用工情况进行有效行政备案，对劳动关系的行政调查力度也不足。这进一步造成了职业病诊断以及赔偿的困难。
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现行职业病诊断制度要求企业自证其罪，也导致劳动者备齐申请材料难。黄乐平说，目前，劳动者申请诊断需要提交的职业史、职业病危害接触史和现场危害调查和评价以及临床表现和辅助检查结果等材料，都掌握在用人单位手中。而用人单位往往拒绝提供相关资料。《职业病调研报告》显示，48％的职业病劳动者，曾经因为材料不齐全而被职业病诊断机构拒绝受理。
而在维权过程中，繁琐的程序设计更进一步增添了职业病劳动者的维权成本，甚至异化为用人单位逃避责任或拖垮职业病劳动者的合法利器。在现有职业病防治体系下，劳动者只能被动维权，在发生了损害时主张金钱赔偿，却不能在生产过程中对用人单位的违法行为进行有效抗衡。
虽然法律也规定了检举、控告的权利，劳动者可以拒绝危险作业，甚至解除劳动合同，但这些都不是积极的劳动权利，劳动者没有能力也没有动力站出来同违反职业病法律的行为作斗争。具体而言，一方面，劳动者在职业病防治法中的权利无法对用人单位形成有效威慑；另一方面，劳动者在职业卫生方面缺乏集体协商的机制，无法和用人单位进行真正平等的对话。
监管主体的不明确则给职业卫生监管带来极大困难，也导致实践中有关部门相互推诿监管责任。职业病防治法规定卫生行政部门负责职业病防治的监管工作，但中央编办有关文件又将职业卫生监管职责划归安监部门。监管主体的不明确使得职业病劳动者无所适从。根据义联职业病调研结果，有约1/4的职业病患者向卫生行政部门求助，而向安监部门求助者不足1/8。获得卫生部门救助者仅为7.6%，获得安监部门救助的比例更低至2.3%。
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除了劳动者权利弱势、监管缺位以外，还有一个重要的成因是目前我国对职业病预防体系投入过少。由于投入问题，我国职业病防治队伍建设存在严重不足，卫生部门下设的职业卫生防治机构呈现不断萎缩的趋势。
目前，全国独立存在的省级职业病防治院（所）只有12家，地市级职业病防治机构大多已经合并到疾病预防控制中心，县级的职业病防治人员更少。以职业卫生基础相对较好的广东省为例，平均每万名接触职业病危害的人员只拥有职业卫生监督人员0.68人和职业卫生技术服务人员2.18人。据卫生部统计，2009年各级职业卫生防治机构列入监控12192032人，以2亿接触职业病危害因素人数计算，只有6.1%纳入监控。
自《职业病防治法》实施以来，我国职业卫生标准体系建设已有了很大进步，但仍不能满足现实需求。当前，职业病认定标准趋于僵化，职业病目录的确定落后于职业病防治的工作需要。随着新科技和新工艺的不断引入，新的职业危害因素不断出现，职业病种类也不断增加，但职业病目录却没有根据现实情况得到及时调整、补充和公布。
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