热点申论:流通领域食品安全管理办法

材料五：

昨天（3日），商务部出台《流通领域食品安全管理办法》，对于食品安全提出更严格的要求，首次鼓励市场现场制作食品在消费者可视范围内操作。该《办法》将于2007年5月1日起实施，《办法》明确了市场在食品安全监管方面的具体责任，并规定如违反相关细则，最高可处以3万元罚款。

据商务部条法司有关负责人介绍，《办法》从市场的管理机构及人员、管理制度以及现场制作食品、散装食品、生鲜食品销售等方面，提出具体要求。其核心内容是要求市场建立保障食品安全的五大管理制度，达到食品在流通环节的可追溯，从而保障食品安全。具体包括：

协议准入制度——市场应与入市经销商签订食品安全保证协议，明确食品经营的安全责任。

经销商管理制度——市场应当建立经销商管理档案，如实动态记录经销商身份信息、联系方式、经营产品和信用记录等基本信息。经销商退出市场后，其档案应至少保存二年。禁止伪造经销商档案。

索证索票制度——市场应当对入市经营的食品实行索证索票，依法查验食品供货者及食品安全的有效证明文件，留存相关票证文件的复印件备查。

购销台账制度——市场应当建立或要求经销商建立购销台账制度，如实记录每种食品的生产者、品名、进货时间、产地来源、规格、质量等级、数量等内容；从事批发业务的，还要记录销售的对象、联系方式、时间、规格、数量等内容。

不合格食品退市制度——对有关行政主管部门公布的不合格食品，市场应当立即停止销售，并记录在案。发现在本市场销售的食品存在安全隐患，经具有法定资质的检测机构确认，市场应当立即停止销售，并依法报相关部门处理。

此外，《办法》还禁止市场冒用、使用伪造的绿色市场认证标志，并要求市场现场制作食品、散装食品及生鲜食品销售应当具备保障食品安全的设施设备和条件，远离污染源，并符合国家有关食品安全标准。

根据该《办法》，鼓励市场现场制作食品在消费者可视范围内操作；市场生、熟食品应分区销售，防止交叉污染。

昨日（3日），记者走访了北京多家超市、农贸市场的食品销售场地，发现卖场的自制食品存在很多问题，与商务部近日出台的《流通领域食品安全管理办法》（以下简称《办法》）相关条例相违背，并且大多数的农贸市场和超市还不知道相关规定。

《办法》鼓励市场的自制食品能够在消费者的可视范围内制作，东郊市场的负责人表示这一点很难办到，“这与卫生局的有关规定相冲突，因为我们不知道那些顾客是否健康。”记者还询问，是否已建立“台账制度”。东郊市场副经理陈淑艳说，“早已建立并且每个星期都会检查”。而当记者向当地的商户，询问商品来源的相关信息时，商户表示店里没有相关记录，但会为那些大批购买其商品的顾客，从别处将记录调过来；还有些商户表示自己不是老板，不知道台账在哪里。

而在超市的自制食品区，大部分食品是在卖场以外的地区加工，消费者只能看到成品，无法看到熟食的制作过程，也无从得知那些自制品的保质期、生产日期、成分以及原料，食品的质量无法得到保障。

虽然存在这些问题，但各大卖场还是在不断加强质量监督工作。东郊市场负责人表示会在近期提高食品的抽样调查频率，将会由以前的一周一次，变为一周两次；易初莲花正招募人员，扩充食品安全的监督人员，届时他们会身着统一服装在卖场巡视。

近日，国家工商总局也制定下发了《2007年流通环节食品安全专项整治工作方案》，将今年确定为“农村食品市场整顿年”。检查的重点品种包括：粮、肉、蔬菜、酱油、食醋、禽蛋及其制品等等。通过对相关问题有针对性的检查，严厉打击制售病死肉、“三无”食品、有毒有害食品等违法活动。

农村食品市场需要重点整顿，城市食品市场一样不可忽视。“民以食为天，食以安为先”；没有食品安全，便没有城乡人民群众的生命安全。制售假冒伪劣商品，以饮食作假和医药作假最为缺德，对群众身体危害最大。假酒毒翻群众事件、假药危害患者性命事件，时有发生。一些人认为，市场经济，就是坑蒙拐骗，就是黑猫白猫，就是周瑜打黄盖，就是穆仁智的拐棍和筐子，能拐就拐，能诓就诓。这种认识，是对市场经济的极大误解和歪曲。市场经济，也必须是信誉经济和法制经济。但是，一些人发财心切，见利忘义，他们不惜铤而走险，使伪劣制品层出不穷。

媒体曾经报道的毛发酱油、敌敌畏火腿等令人毛骨竦然，而《河南商报》（2月3日）报道的防腐剂酱油也令人不寒而栗。不法分子把面粉发酵，再勾兑酸水解植物蛋白调味液，在水泥池子里一搅拌，就做成标称是“加X”、“海X”等名牌酱油了。这些劣质酱油，大都销到北环调味食品城。据介绍，酿造酱油不得添加酸水解植物蛋白调味液；而苯甲酸钠是一种防腐剂，用量过多会对人体肝脏产生危害，甚至致癌。但“不得添加”的东西，不法分子却“添加”了；居民们不应该食用的毒酱油却不知不觉地食用了。

消费者在制售伪劣商品面前居于弱势地位，因为凭借直觉感官难以知晓劣质产品的“勾兑”成分。为了保证食品安全，工商、质检、卫生检疫等部门必须主动出击，加大对市场的监管力度。法律对制售假冒伪劣商品的不法分子也应该加大打击力度。“打”，要真打，不要假打；要将假冒伪劣商品“打死”。凡是制售伪劣食品、伪劣医药的，一律按照涉嫌谋杀罪而从重处理。因为他们制售伪劣商品的时候，早就知道，那些商品会危害人们身体健康的。食品、医药等商品直接关系着人民群众的生命安全。维护市场秩序，保护消费者利益和合法商贩们的利益，就决不能放纵不法分子如穆仁智之流，就要让坑蒙拐骗者付出更大的代价。

春节临近，又恰逢地方“两会”召开，我国食品安全再次成为热议话题。回顾2006年，食品领域红灯频闪：“含虫”福寿螺让人惊魂甫定，毒猪油又掀波澜；“瘦肉精”余震未褪，“苏丹红”又曝扯“蛋”；“嗑药”多宝鱼一波未平，万吨“陈化粮”一波又起。

天津市的一些委员代表认为，我国并不缺相关法律制度和行政资源，食品安全问题频发的根本原因在于：监管体系因存在“多头管理”这样一种“硬伤”而几近瘫痪，“七八顶大盖帽”堵不住问题食品。 

食品安全事件并不是2006年才突然爆发的，实际上近年来我国食品安全形势一直十分严峻，层出不穷的问题牵动着人们脆弱的神经。记者近日在天津的一些菜市场暗访发现，食品安全问题依然存在着诸多隐患。

记者在天津较大的菜市场林苑菜市场外见到，一条脏乱不堪的马路两边挤满了鸡鸭鱼肉和各种熟食摊点，垃圾被随手倒在中间路段的一个垃圾堆上，一些卖鸡和卖鱼的摊位前不时可见四处横流的污水，离着不远的一个露天支起的平底锅里正吱吱作响地炸着鱼。    　

记者假装买肉，一家肉摊老板热情地向记者推销他的“放心肉”。当记者询问他是否有正规进货渠道证明时，摊主开始说“放在家里没带”，见记者半信半疑又说，“现在市场竞争太激烈，进货渠道得保密，但保证咱的肉绝对来自正规渠道。”在另外一家鱼摊前，记者又发现叫卖的黄花鱼颜色格外黄，蹲下用手在鱼身上来回刮了几下，手指上明显有黄色残留。

天津科技大学一位姓杨的老师说，“现在食品安全问题实在是太多了，老百姓只靠眼看和鼻闻根本无法判断，真不知道到底还敢吃什么？”

许多消费者表达出了同样的担忧。频频曝光的问题已经击垮了百姓对食品安全的信任感，日前《小康》杂志会同有关专家及机构进行的一份调查显示，高达92.74%的受访者总是担心或经常担心自己买到不安全的食品。

民革天津市委员会部分天津市政协委员经过调研认为，我国目前食品卫生安全问题波及面广，从源头、生产到流通的各个环节都存在安全隐患。在源头的种植和养殖环节中，蔬菜、畜禽、水产品等农产品药物残留超标、滥用激素以及添加剂已经成为危害食品安全的重要因素。同时，食品生产加工领域假冒伪劣问题突出，多数食品安全事件是由食品生产者违法使用劣质原材料和有毒有害添加剂加工、制造食品造成的。此外，食品流通环节经营秩序不规范，二次污染以及过量使用防腐剂、保鲜剂，甚至销售假冒伪劣食品、变质食品现象也时有发生。

食品安全问题并不是没有人管，从“田间”到“餐桌”、从养殖加工到市场流通的每一个环节都设有“重兵防守”：农业、工商、卫生、海关、质检、药监等七八个部门对食品安全负有主要监管职责，可为什么链条还一再断裂？

天津市人大代表张福芸认为，“民以食为天”，食品安全问题一直是人们所关注的。食品安全问题之所以频繁出现，其根源在于目前的监管体系存在诸多“硬伤”，监管主体多元化、部门职权交叉造成“多头执法”现象，从而进一步导致目前市场上食品安全监管不到位。

 我国的食品安全监管体制采取多机构分段管理模式：农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管和一些食品的市场准入，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责生产企业卫生许可和餐饮业卫生的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监管等工作。

民革天津市委员会调研认为，这种主体多元化的监管体制从形式上看是增加了部门和人员，但体制不畅导致部门之间缺乏协调和联动，容易造成具体监管工作的缺位、错位和越位，管理层次的增多导致效率低下，难以形成监管合力，容易出现监管真空，为不合格食品流入市场留下漏洞。

“权责交叉和不清容易造成部门之间推诿扯皮。”天津市政协委员胥家宏认为，监管部门看似分工明确但实际并不明确，不可避免地出现有利可图的事情多家监督、检验，有责无利或责大于利的则推诿扯皮。一旦发生食品安全问题追责时，职能部门则可以相互推责，结果是都有权力却都无责任，食品安全监管责任追究流于形式。

此外，从全国发生的一些案例看，有不少食品安全事故是由于失职或渎职等执法不力及地方保护主义造成的。天津市政协委员、天津理工大学生物与化学工程学院教授魏荣宝说，一些执法人员责任意识不强，执法不严、违法不究等现象依然存在。而且，我国目前食品检测存在投入不足、资源分散、检测水平低下的问题，检测周期长，成本高。

国家质检总局2月5日公布了2006年十大食品制假售假典型案件，其中重庆诚远食品有限公司生产的“美名洋”100克袋装辣椒面检出苏丹红4号。2月1日，承担“问题辣椒面”加工的老板宋德兵已被正式批捕。在今年重庆市的两会上，部分代表委员对此提出质询：食品安全关系百姓生命，众多对此负有监管责任的政府执法部门何以没有受到问责？

在今年的重庆两会上，食品安全问题成为代表委员关注的焦点之一，尤其是政府相关职能部门热衷“运动式监管”而轻日常监管的做法备受质疑。

重庆市政协常委李晞朦说，如今，全国各地针对问题商品的各项专项打击工作正如火如荼地进行着，从食品到药品，从吃的喝的到穿的，无论是国际国内知名品牌，还是无名小作坊产品，几乎与老百姓生活息息相关的所有商品近来频频被检查出质量问题。而一个问题商品从生产到加工、运输、销售，最后到消费者手中，需要经过好多个监管环节，为何总是在问题商品已造成不良后果的时候，监管部门才发出“预警”公告？

重庆市人大代表张丽表示，现在好多商品只要给的回扣高就能进商场，农贸市场上只要交了管理费，执法部门的抽查就很容易应付过去，而日常动态性的跟踪监管根本无从谈起。食品安全问题是一个缓慢发展起来的危机，我们的执法部门热衷各种轰轰烈烈的专项打击，风头一过就不管了，这样肯定不行。

记者在重庆随机采访了部分市民发现，李晞朦的担忧正在成为事实。“以前是贪图便宜才会买到假冒伪劣产品，现在我们花大价钱买的名牌服装都含有致癌物质，甚至连国际知名品牌都存在严重的质量问题，真不知道还能穿什么了。”重庆市渝中区党校教师张晓露说，在艾格、维沙曼等知名品牌女装日前被检出致癌物质可分解芳香胺后，她赶紧“对号入座”将自己买的这些品牌的服装予以销毁。

重庆主城区一名工商局长去年与朋友在餐馆用餐，时值各地对用工业硫酸铜和工业氯化铜加工旧粽叶，即“返青粽叶”进行清查。当服务员将一盘颜色嫩绿鲜亮的粽子端上餐桌时，大家的第一反应是：这是“返青粽叶”包的粽子。友人当场对这位工商局长说：“这‘返青粽叶’你们应该管管。”局长却摇摇头：“餐馆里的食品安全由卫生局管，我们管不了。我们虽是食品安全的监管单位，但我们到饭店也不敢打保票吃得十分安全。”

“这个故事很能说明我国分段管理模式对食品卫生监管的无效，也就是通常说的十个‘婆婆’管不好一桌饭。”重庆市政协委员韦云隆说，目前，负责管理百姓“进口”问题的10个“婆婆”中，负责全面管理的有5个“大婆婆”——食品药品监督、农业、质监、卫生和工商部门。此外，还有5个“小婆婆”，分别是商委，负责生猪屠宰；城管，负责查处游摊；出入境部门，负责进口食品安全检疫；教委，负责学校食品安全；建委，负责建筑工地食品安全。这些“婆婆”各自只管自己的“一亩三分地”，结果监管链条常常断裂，给假冒伪劣产品留下了逃避监管的许多空当。

针对2006年十大食品制假售假典型案件，李晞朦认为：“目前一出现食品大案，只见对制假售假商贩高额罚款或刑事处罚，但极少听说对监管部门进行责任追究。国家质检总局公布的这十大食品制假售假典型案件便是如此。”目前除了阜阳假奶粉事件追究了相关监管部门和人员的责任外，其他食品大案包括比阜阳假奶粉事件更严重的事件，由于没有公开，都没有进行问责。

对此，重庆部分代表委员大声疾呼，食品安全事关百姓生命安全和社会安定，相关部门在查处食品制假售假案件的同时，必须同时将相关监管部门和人员的问责制度化，每一起食品案件都必须有监管人员被问责，这样，才能使食品安全的监管更有效，百姓的生命安全才有保障。

2006年12月28日，国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸因涉嫌收受贿赂，被中纪委“双规”，曾担任其秘书的郝和平与曹文庄亦先后因涉嫌受贿被调查。吴仪指出，郑筱萸等人违法违纪案件教训极为深刻，暴露出许多问题：

第一，暴露出监管法规制度存在问题。一方面是相关药品监管法规制度不健全、不完善、有漏洞。一些规章规定的程序不严密，解释权和自由裁量权过大。有些规章的立法程序不严格，甚至有的规章可以被个别人从自己的利益出发擅自修改。另一方面是对公共权力监管的法规制度不健全、不完善，特别是缺少对审批等重要行政权力的监督制约办法。

第二，暴露出监管工作思想有偏差，对政府部门工作定位不正确，没有处理好政府职能部门与企业的关系、监管与服务的关系、商业利益与公众利益的关系，单纯强调“帮企业办事，促经济发展”，没有把保障公众用药安全这一中心任务落实好。

第三，暴露出对行政许可项目的监督管理有缺陷，审批权力配置不科学、制约不合理、运行不公开、监督不到位。

第四，暴露出党风廉政建设工作薄弱，干部队伍管理松懈，机关作风建设不得力。

第五，暴露出重大决策不民主、不科学，在出台重大监督措施、处理重大问题、选拔任用干部等方面没有落实民主集中制。

吴仪在讲话中还指出，食品药品专项整治中存在着“打不疼”、“打不死”的问题，一个重要原因就是行政执法与刑事司法衔接不够，执法不严、打击不力。有些涉嫌犯罪案件该移送的没移送，滞留在行政执法环节，没有进入刑事诉讼程序，甚至以罚代刑、一罚了之。食品药品安全人命关天，怎么能如此草率？必须明确，对这种伤天害理的行为，无论涉及到什么人，当刑则刑，决不姑息。

问题六：根据以上材料反映的问题，以“多管齐下，构筑食品安全的万里长城”为题目，写一篇1200字的议论文。（40分）

多管齐下，构筑食品安全的长城

食品安全管理面临多环节、多因素的风险。要实现高效的食品安全管理必须以健全的安全监管体系和机制为基础，以整合检测资源、提高检测水平为保障，不断加大执法监督、责任追究的力度，建立较为完善的、科学的食品安全监管体系。

针对食品监管职责过于分散的状况，当前要进一步理顺监管体制和明晰权责，实现我国现行的“分段管理为主、品种管理为辅”体制逐渐向“品种管理为主、分段管理为辅”体制转变，将一些主要品种由一个部门一竿子管到底，这样不仅可以降低行政成本，而且可以避免出现互相推诿和监管漏洞。

与此同时，要把监管责任制和责任追究制落到实处，依靠制度保障打造一支工作高效、执法严明的监管队伍，不断加大对危害食品安全行为的执法力度，提高制售假劣毒害食品的风险成本，并坚决克服过分看重罚没款和经济效益的错误认识，对那些故意制售有毒有害食品的违法分子要坚决移送司法机关追究刑事责任，决不能以罚代管。

此外，要建立多部门有机配合和共享的检验检测网络体系，打通快速检测通道。目前食品安全对检测技术提出了更高的要求，只凭眼、手的感觉很难管好市场，检验检测应向高技术化、速测化、便携化以及信息共享迈进，要继续推进检测车、检测点和检测中心“三位一体”的监管体系建设，建议对食品安全检验、检测机构的建设进行统一规划，打破部门、行业和区域界限，按照“品种分工为主、区域覆盖为辅”的原则，形成布局合理的食品安全检测网络。

而且，尽快建立统一协调的食品安全信息监测、通报、发布的网络运行体系，实现互联互通和资源共享，逐步形成统一、科学的食品安全信息评估和预警指标体系。

治标须治本

苏丹红入侵鸡蛋的事件，使人们充分意识到，中国的食品安全问题已经到了十分危险的地步，如果不采取根本措施，彻底改变这一现象，那么，中国人的身体健康和生命安全将面临严重的威胁。

然而，在事件发生之后，我们看到的仍然是传统的对应措施：行政执法机关官员要求停止销售有问题的食品，关闭出现安全事故的企业，从而减缓来自社会的压力。这种治标不治本的做法，不但无助于从根本上解决问题，反而会掩盖更深层次的问题，为大规模爆发食品安全灾难埋下了伏笔。

食品安全问题首先是体制问题，我国现有食品卫生管理体制不合理是造成安全事故的根本原因。我国食品卫生法虽然规定了食品安全管理责任制度，但是在这些制度中，不同的行政执法机关负责不同环节的食品卫生监督管理工作，大量的行政资源被浪费在相互推诿、互相扯皮上面。而在西方国家，并没有从田地到餐桌一系列的食品安全监督体系，只是在食品销售的最后环节，制定了严格的检测法规，无论是生产企业还是销售者，如果出现严重的质量问题，都必须承担法律责任。市场上一旦出现食品安全问题，要么由政府官员负责，要么由企业负责。如果政府官员没有尽到检测的责任，一旦发生大规模的食品安全事故，那么，政府官员必须引咎辞职；如果政府官员检测到位，但企业违反法律规定和执法官的处罚决定，继续销售，那么，企业负责人必须承担刑事责任。而在我国，虽然配备了大量的卫生检疫检查人员，但是这些官员不会出现在消费现场，一旦发生食品安全事故，他们会制造各种“在场”的证据，以推卸自己的法律责任。这样的法律监管机制，怎么能保证食品检测不出现漏洞呢？

 解决中国的食品安全问题，必须有新思路、新方案。笔者认为，今后我们应当从以下几个方面着手，彻底解决食品安全问题：

首先，必须改变多头执法的现象，从最后的环节入手，强化食品销售企业和政府的责任。

其次，必须根据标准化法的规定，强化食品卫生标准化工作。一些学者认为，中国食品的魅力就在于手工制作，如果实行标准化，传统的食品加工就会变成现代工业化的快餐生产，中国食品的品质就会降低。这是一种似是而非的结论。食品卫生标准化不等于食品标准化。食品卫生标准化是指在食品加工销售环节，必须符合卫生标准，凡是不符合卫生标准的，一律不得出售。

最后，必须建立科学的突发事件应急制度，将传统政府官员主导的行政突发事件应急模式改造成技术官员主导的突发事件应急模式。在事故发生的第一现场，技术官员必须说明事故的真相，并且有针对性地采取技术改进措施，防止事故扩大，避免因不科学的报道而导致整个行业被连累。

切实加大执法力度

食品安全问题，近些年愈演愈烈。论及至此，再看饭桌，几无可放心吃的东西：鱼有孔雀石绿，猪肉有瘦肉精，红心蛋好看不能吃，大米掺有工业用油，奶粉吃出大头娃娃……这些食品中，轻的致病致癌，重的让人中毒丢命。称其为一种“谋杀”（当然如孔雀石绿、苏丹红者，多属“慢性谋杀”，更有其他毒素，连下一代的健康也“谋杀”了），并不为过。综观食品安全事件的发生态势，已经到了一个防不胜防的地步。究其原因，防范之网本就疏漏，惩罚之手绵软无力。经不起商业利润诱惑的不法厂商便大肆作案，根本不会顾及百姓的身家性命。

从规范约束的层面分析，食品安全事件之泛滥，有一个从商业道德日渐泯灭，到不择手段违法获利的演进过程。市场经济发展之初，商业道德尚可约束大部分厂商的经营行为，但随着竞争的日益激烈，不良竞争手段日益翻新，道德理性被利润刺激抛至脑后。所以，我们看到，食品安全问题，开始时只是一些偷工减料，使用不合格（但无毒）原料的轻度质量问题，现在更多的是为了达到看起来好看好卖之目的——提高竞争力，直接掺入有毒有害物质，每个案子一浮出水面，都令公众为身体健康倒吸一口冷气。这个过程，是道德失范导致违法程度日益严重的过程，同时也是制度规范水平落后于市场发育水平的真实写照，当然，伴随制度规范水平落后的还有法律法规执行能力的疲弱。

回顾当前现有立法，我国的食品安全法律体系与内容比较单薄，表现在体系很不完善、已制定的单行法内容不合时宜、执行部门之间块状分权不利于及时有效地发现和解决问题等等。正如有学者所指出的，与经济发达国家相比，我国缺少例如食品安全应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度等一系列保障食品安全的重要制度。同时，我国对“食品安全”等最重要最基本的概念尚未有明确的法律定义。当前，在呼吁已久的《食品安全法》尚未出炉时，广东率先制定《食品安全条例》，在显出其积极应对社会需要的姿态之同时，也为国家制定食品安全法提供了一个模板。目下，我国现行的《食品卫生法》也在修订之中，针对这一修订，不少意见是将其直接改为《食品安全法》，但该意见在立法界远未能达成共识。

毋庸讳言，距离建立完善的食品安全机制之日，我们尚需较长的时日。以笔者之浅见，目前遏止防不胜防的食品安全事件频发态势是当务之急，如能用好现有之法律，尤其是刑事法律，亦能起到较好地震慑不法分子的作用。比如，当前的《食品卫生法》对于违法者处罚规定比较轻微，一般只由行政机关处以责令改正、给予警告、五千元以下罚款等，难以真正保障食品质量。与此对应，我国刑法对于同样行为所规定的处罚要严格得多。比如，该法第144条规定了“生产、销售有毒、有害食品罪”，在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患……致人死亡者，最重可判处死刑。如若对于同一行为，依照刑法而不是依照相对规定处罚较轻的其他法律法规来处罚，效果必然会大有不同。

刑要上“食品谋杀”，既是局势所需、百姓所愿，也是维护刑法尊严与法制统一的必要选择。