李克军：十字路口上的信访制度

　　随着新一轮政法改革的到来，信访制度改革也悄然浮出水面。首先是国家信访局暂时停止了各地的“非正常上访”人次数排名，接着是全国近半数的省份开始了涉诉信访改革。无疑，信访在中国当下成为一个热点问题，本身就是不正常的情况。要想扭转这种不正常，需要有何种的改革和制度建设呢?十字路口的信访制度究竟应该如何走?本报和中国政法大学公共决策研究中心、新浪网联合举办蓟门决策论坛专题研讨会，就此问题展开了专门研讨。

　　现行信访制度有缺陷李克军(原黑龙江省委巡视组副厅级巡视专员)

　　讨论信访制度，首先要对信访形势做出正确的估计，并对现行信访制度做出客观的评价。

　　最新信访制度文本规定是2005年1月通过的《信访条例》。该条例尽管保持一定的人治色彩，但还有民主法治的精神，出发点是维护公民的合法权益，依法规范信访秩序。但实践运行情况如何?我认为这些年整个信访形势不断恶化，信访秩序越来越混乱，群体性事件越来越频繁，社会冲突越来越激烈，信访工作所付出的代价成本高昂。当然信访形势恶化不完全在信访制度本身，而是社会矛盾积累的结果。人民有了积怨就要发泄，有了矛盾就要爆发。就信访制度本身来说，如果对这些问题能起到一定的缓解作用，那这个信访制度就是好的;如果没有起到缓解作用，而是加剧了矛盾，那这个信访制度就是不好的。从制度设计的角度看，信访制度的出发点是要缓解社会矛盾，满足群众的诉求，也就是起到社会降压器和安全阀的作用。

　　我觉得信访制度实际起到这样两个不好的作用：首先是引诱民众不断上访。现在上访的老百姓看得很明白，信访不信法。对老百姓而言，到司法机关申诉，即使司法机关能解决，但也不能马上得到处理，而通过信访渠道能得到尽快处理。所以“信访不信法”是制度造成的。还有一点是“找大不找小”。现在地方政府上访量下降，但到北京的上访量无论是个人量还是集体量却在快速上升。

　　现行信访制度的第二个不好的作用，诱导和迫使地方特别是基层官员千方百计、绞尽脑汁、不择手段地维护表面的稳定，控制上访。因为现在信访已经是整个维稳工作的重点一项，信访工作是高悬在市县乡三级领导干部的一个达摩克斯利剑。他们在这个问题上战战兢兢，如履薄冰。

　　实际工作中，地方官员控制信访的手段日益多样化，大致有几个层面：一是高调宣扬有所行动的办法，这是按照上级的要求，怎么样关心群众，怎么样把矛盾化解在基层，怎么样信访对话，怎么样落实责任，怎么样强化信访机构等。二是周密部署、低调宣传的办法。比如说“花钱买稳定”，这是可以说但是不能提倡的东西。三是秘而不宣，只做不说。这些手段多数缺少法律政策依据，堵截就是一例。还有拖延、打压和收买等手段。

　　可以说信访制度已经异化。付出巨大成本，虽然也促使一些信访案件的处理，但却引发越来越多的信访案件和更为激烈的社会冲突。不但应该改，而且应该彻底改。我比较赞同一些学者的看法，要实现现有的信访制度，向民主法治、基层治理这样新兴的治理模式转型。当然这有一个两难的问题，在我国目前情况下，如果改得过急，其它配套措施跟不上，有可能群众利益诉求的渠道完全被堵死。如果没有地方治理的全面转型上有所突破，单独做信访制度改革，则会出现更多问题。

　　以信访司法化为抓手破信访难题沈岿(北京大学法学院副院长)

　　信访有几个非常大的问题：一是成本巨大;二是社会失范，在整个信访制度的运作过程中，已经越来越多的人不再相信规则，无论是截访者、上访者还是地方政府官员都已经不相信规则。三是治标不治本。四是恶性循环。

　　上访并不是中国独有的现象。法律人习惯于把国家分为厚法治国家和薄法治国家，但即便是在厚法治国家，法治非常发达，仍然会存在冤假错案，仍然会存在受冤枉的人要通过各种手段寻求救济。人类社会当中不可能存在十全十美的制度。信访对于解决法律运作过程中出现的一些问题有帮助。但关键是上访要有规范，而且在整个社会治理中只能起补充作用。

　　今天中国上访之所以严重，原因是社会矛盾激烈，更重要的原因是，信访制度是在向上负责的体制之下产生的。

　　今天讨论的核心问题是信访之路何处去。这需要一个体系性、系统性的变革，不可能简单靠改革信访制度本身来解决问题。这涉及到我们的民主制度是否能够真正还原民主的本意，是否能够真正实现法治。从一个薄弱的法治向坚实的、厚重、强大的法治迈进，这些都是根本性的问题。为什么在矛盾和冲突中很多民众把矛头指向政府?因为我们政府管的事情太多。在此情况下，民众就把自己无法实现愿望的不满情绪指向政府，这是很普遍的一种情况。

　　民主制度一个优势就是一定程度上分担责任。如果遵循由多数人对社会利益分配做出重大决策，决策以法律法规的形式呈现。经过若干年后发现这样的法律法规确实有问题，对某些群体不公正，带有歧视，把法律法规撤了。这就折射出民主制度在一定程度上可以分担责任，分化责任。因此，在社会利益多元化的情况下，民主制度肯定是我们应该去推行的。但这就涉及更大的问题了。而要把信访问题交给司法解决，那应该怎么解决?要全面推动系统的改革，肯定要抓突破点，我个人认为信访司法化可能是个合适的抓手。信访要准备司法化怎么做?我的想法是建立最高法院巡回法庭。

　　其一，这个巡回法庭首先跨行政区域，不再跟任何行政区挂起钩来。其二，巡回法庭不设院长副院长、庭长副庭长，一个巡回法庭10-15个法官，其实美国也就15个左右的法官。这些法庭要给他们一个原则：可以审理上诉案件，可以审理再审案件，也可以提审案件。上诉案件按照诉讼制度必须要审，但提审和再审可以像美国最高法院那样择案而审。因为大量信访转为司法再审的请求，这个工作量太大，所以可以择案而审。选择什么样的案子而审?选择侵犯公民权利特别严重、在地方引起特别大影响的案子，而且这样的案子审理后必须要把判决书公开，对地方形成一种压力，而且必须形成另外一种评估体系。类似案件再发生，巡回法庭也不必每个都审，发现有类似情况都可以做一个评估报告，报告给有关部门。这只是一种想法，但或许这种设计在一定程度上找到一个抓手，否则我们真的无处着力。

　　现行信访制度其实是权力博弈赵鹏(首都经贸大学副教授)

　　信访制度的讨论有个很有意思的现象，虽然最终的指向都在信访制度的终结，但各界包括法学界，对现行的信访制度评价是截然相反的。行政法、诉讼法的学者从规范角度出发认为信访制度和现行的法律制度是悖离的，要求废止。但是法学家、社会学家则指出现行信访制度存在的必要性。主要有两个理由，第一，有公民社会政治动员的功能，是底层饱受压迫通过这种制度动员起来了。第二，现有的政治体制下可能存在实际的必要性，能够通过上访约束政府特别是地方政府行为。

　　但不论我们如何争论信访制度的存废，不管信访制度最终走向什么样的改革，都要搞清楚两个方面的问题——— 访民为什么积极运用信访制度?政府为什么让信访制度存续?就访民而言，通过上访最主要的目的是为了实现权利救济和纠纷解决。但为何他们不用现有的法治规则，用正式程序解决问题?要选择人治化的上访方式?可能有几个原因：一个是官僚体系本身不完善之处。官僚体系有自己的工作程序，但正是因为有程序就有拖延;第二讲分工，正是因为有分工可能有推诿;第三通过程序作出的裁决就有既判力，这种既判力导致有些冤屈在程序终结之后，无法进一步伸张。自然就会人有找程序以外的制度去寻求这样的救济。在法治发达国家也有这样的问题，美国白宫就在网站上接受大家的投诉，某一个建议达到10万条以上就启动相应程序，这其实就是一种制度外救济。当然在法治发达的国家，法治系统如能够得以正常运转可以解决绝大多数问题，只有极少数这类问题会寻求制度外救济。但是中国民主政治发展的不够，很难推动官僚体系迅速运转起来，导致规则很大程度上得不到执行。这就导致这种问题在中国被放大，程序外寻求救济的人更多。

　　而且当我们借助法治的力量去解决这样的纠纷时，在中国还会面临到一个关系社会的难题。费孝通、瞿同祖等学者都指出，中国最重要的因素是血缘关系和地域关系构建起来的关系社会。关系社会本身就对正式的国家法律规则有相当大的抵触作用。所以上访中国古已有之，想打破地域和血缘关系形成的垄断局面，通过诉求国家、中央的权力、国家治理方式的发动纠正这样的偏差。在现代社会，这种关系社会又有了新的演化。1949年以来单位制改革后，中国首先形成了强大的上下级之间依附关系，乞求通过复议解决很难。其次横向的行政机关和司法机关之间又有大量的交易行为。这种新的关系社会更难打破，所以越级向中央进行相应的上访，就可能是权利受损的人打破关系社会一个非常好的途径。

　　访民对现在官僚制度的不信任，希望通过上访制度打破封闭的官僚体系。但我个人认为这可能是失败的，因为访民对制度的想象和执政者对制度的想象是截然相反的。执政者未必想用信访制度给予救济，更多可能是想通过信访实现政治性的功能。首先是怕基层政治太乱，影响到国家的政治安定。其次，从1951年最早关于人民信访工作规定来分析，信访制度初始定位并不是权利的救济，而是改善执政党作风，密切联系群众的一种方式。中国这样的一个权力体系中，地方权力是中央授予的。地方政府官员的合法性来源于中央。中央需要保持对官僚体系的整体性控制，控制过程中存在大量的信息不对称。通过上访可以在一定程度上了解下级官员做了什么，解决信息不对称的问题。

　　回头看上世纪80年代及此前，中国有过几次信访洪峰。这些信访洪峰解决了中国政治运动中的积累的问题，也确实达到了官方的目的。最典型的1979年拨乱反正，胡耀邦通过大量人民来访纠正了大量的冤假错案，达到了为政治运动纠偏的效果。现在这种效果很难达到，因为当时的中国是计划经济体制，单向度的对上负责即可，中央政府很容易集中调度处理问题;其次利益分割没有那么严重;再次没有建立起官僚体系和法治上的规则，因此不存在抵触问题。而现在问题很难通过信访制度解决。

　　从信访的考核制度来看，是中央把权力授予地方。你代我执行，我对你进行绩效考核。从正面看，中央政府以前是从GDP考核地方政府的绩效。可若从GDP考核，考核仅仅是效益，付出的成本难以考核。因此把信访数量做一个考核，大家能够知道为了达到这样的绩效付出了多少成本。从负面而言，这一考核充满着人为色彩。中央得有抓手才能控制地方官员。所以，一方面是访民想通过这种制度解决纠纷，实现权利救济目标;另一方面是中央想实现对下层官员，对地方进行控制的政治性目标。当这两种目标发生冲突时，法定的权利受侵犯就很难得到解决。必须把你的问题转成上级所希望的那种问题，转成政治性问题才能有希望处理。所以获访成功的访民并不是因为他的权利受到多少冤屈，而是要看他博弈的力量有多大。这实际上是权力的博弈，而不是对规则的主张，很难提高权利意识和权利保护。

　　制度需要改革，但改革的前提不是一废了之那么简单。需要一系列的配套制度，要有完善的现代法制体系。还要彻底打破关系社会，建立起规则社会。另外一个方面，从政治目标上来说，一个向上向中央负责的政治体制要改革，考核的方式必须做大幅度的调整。只有当这两个功能在各自都能实现的情况下面，信访渠道的解决才是水到渠成的事情。

　　文章来源：凤凰网

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