申论考试辅导：申论模拟题（28）
材料一：
昨天下午，记者在南京街头遭遇了一桩执法尴尬事件，面对数名站在街头向路人兜售光碟的贩子，城市管理行政执法人员竟束手无策，而文化行政执法部门也一筹莫展。两个行政执法部门面临的尴尬，究竟是执法软弱还是法律出现了“盲点”？
“我们的行政执法缺乏有效的整合，执法存在空当。”行政执法部门一位人士坦言，南京市行政执法部门缺少“合力”，是导致执法尴尬的关键。
昨天下午，记者途径南京瞻园路时，3名青年男子贴身上前问：“要A片吗？”
记者停下脚步，询问这3名男子：“看看，都是什么片子啊。”
“有，多呢，过来自己挑。”说着，其中一名男子从随身的黑色挎包里掏出一沓光碟。这些光碟制作极为粗糙，硬纸外壳上印制的画面不堪入目，记者估计是淫秽光碟。
“多少钱一张？能看清楚吗？”记者问。
“放心，质量好得很，交个朋友，3块钱一张。”拿着光碟的男子轻声应答，其余两名男子在边上又缠住了一位路过的小伙子。
“身上没带钱，等我一刻。”记者借故离去。
记者随后拨通了秦淮区行政执法大队的电话。“我们不太好处理。”该大队一位工作人员表示，因为那3名男子是站在路上向行人兜售光碟，没有设摊，不属于占道经营，行政执法大队无权查处。这位工作人员建议记者向公安、文化部门反映。
记者又拨通了秦淮区文化局的电话。“很难。”该局工作人员这样答复。文化部门有关人士向记者透露，由于光碟贩子在大街上进行经营活动，其行为属于占道经营，应当由城市管理行政执法部门进行取缔。如果贩子兜售的光碟涉嫌非法出版或是内容淫秽，文化执法部门会积极介入，配合城市管理行政执法部门的工作。
记者调查发现，2004年5月27日南京市第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《南京市市容管理条例》规定，违反有关规定在道路两侧和公共场地摆摊设点影响市容经教育拒不改正的，处以二十元以上二百元以下罚款；情节严重的，可以暂扣经营的物品。
“这也就是说，受市容管理部门委托行使相关职权的城市管理行政执法部门，只能对占道经营行为进行制止或取缔”，行政执法部门一位人士说，只要经营人没有在道路上设摊，城市管理行政执法部门的执法人员就无权过问。
而1997年发布施行的《南京市文化市场管理办法》规定，任何单位和个人不得经营内容反动、违反党和国家民族宗教政策的、带有色情淫秽内容的、非法出版的报刊、音像制品和电子出版物。这就意味着，文化部门对上述出版物具有查处的权力。
“但是，文化部门在执法时有很多的阻力”，行政执法部门的这位人士说，对非法出版物的管理主体的确是文化管理部门，但执法时由于缺乏强有力的保障措施，比如文化执法人员明明知道对方是黄碟贩子，却无法将其扣留；明明知道对方手里拿着非法出版物，却不能强制将出版物扣留。上述种种原由导致文化部门执法无法“到位”。
据了解，《南京市市容管理条例》规定，建设、规划、建工、市政公用、园林、房产、环境保护、公安、交通、工商行政、卫生等有关部门应当按照各自的职责，协同搞好市容管理工作。这表明，相关部门有义务协同市容部门进行执法。
“规定是这么规定，但真正执行起来还是有难度的。”行政执法部门有关人士透露，“联合行动”需要各方积极配合，但由于各方都有各自的工作侧重点，很难随时“整合”，采取联合执法也只能在一些特定的时期，偶尔且又短暂地进行。
江苏省社科联单沙研究员认为，南京行政执法部门按照“条口”划分职能的现状，对市容环境的整治无法起到标本兼治的功能，“有利益的事情大家伙一起抢着要去管理，似乎谁都能沾上一点边，但涉及的事情如果无利可图，极少见有关部门去主动过问”。
“一些法规的模糊性，是导致这种现象的关键”，有法律界人士指责相关立法部门“缺少水准”，对可能出现的相关情况预计不足，致使相关执法部门在对待毫无利益可言的事情时，
“有法律依据”地推诿责任。
“联合执法仅仅是权宜之计”，单沙表示，在一些特殊的地段，有关部门联合成立了一个临时管理机构，的确在一段时间内改变了该区域脏乱差的市容环境。“但这种吹风式的管理方式，并不能起到长治久安的效果”。
南京大学法学院孙国祥教授认为，“多头执法”容易在执法过程中形成漏洞，受利益的冲突加上权力的分割，会导致相关部门相互牵制，无形中消耗了看起来很强大的执法力量，难以形成“合力”。
而江苏维世德律师事务所副主任、行政法学专家韩宁则表示，联合执法其实没有必要，“因为我们并没有面临法律真空的境地，不同执法部门的执法权限是交叉覆盖的”。
韩宁认为，就城市管理行政执法部门及文化执法部门而言，他们所引用的法律条文及法律依据是不一样的，但他们的执法权力却是重叠的，只不过前者偏重于从形式上来确定管理范围，而后者更偏重事物的内容。但立法部门有必要在制定法规时，考虑到这种现状的存在。
单沙则大胆建言，打破“条口”按“块”管理不失为良策。“通俗点说，也就是包干制”，单沙表示，摒弃各部门“自扫门前雪”的现状，将众多部门的管理职能整合在一起，按照区域进行管理，“只要发生在所辖地区的事，你必须处理”，由此可以避免行政执法部门在处理一起事件时，各方争着管理或相互推诿的现象。
南京市人大常委会法制委办公室有关人士称，行政执法相关法规出现“盲点”的现象，已经引起立法部门的高度重视，有关方面正就如何推进法规的完善性进行调查研究。
韩宁介绍说，12月3日，由江苏省法学会主办的“经济发展与地方政府法治建设”高层论坛在盐城举行时，来自省内外的行政法学专家就市场经济与法治政府、行政许可实施等热门话题进行了研讨。而对于行政执法权力相互交叉、相互覆盖的问题，也已引起有关专家的关注。
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