2012年国考申论备考：《求是》精选（二十一）

把以人为本、执政为民贯彻到全部工作中去
（赵洪祝）

　　以人为本、执政为民是马克思主义政党的生命根基和本质要求，是我们党的性质和宗旨的集中体现，也是我们党的核心价值追求和执政理念。在十七届中央纪委六次全会上，胡锦涛总书记又系统阐述了以人为本、执政为民的思想，明确要求贯彻落实到党和国家全部工作中。我们要深刻领会胡锦涛总书记的重要讲话精神，充分认识坚持以人为本、执政为民的重要性和紧迫性，牢牢把握和自觉实践以人为本、执政为民的理念。

　　把加强教育作为贯彻以人为本、执政为民的先导，在党员干部中牢固树立群众观点。要认真贯彻胡锦涛总书记关于加强以人为本、执政为民教育的要求，引导党员干部始终与人民群众同呼吸、共命运、心连心。一要牢固树立科学发展观，引导党员干部自觉践行以人为本的理念。深刻理解科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求，把以人为本的核心理念贯穿于工作的各个环节，始终保持心系群众安危冷暖的深厚感情，始终保持为民排忧解难的满腔热情，始终保持为人民利益奋斗的奔放激情，为群众说话，对人民负责。二要牢固树立党的群众观，引导党员干部心中装着群众、密切联系群众。要始终站在群众立场上想问题办事情，从思想和感情深处真正把人民群众当主人、当亲人、当先生，树立爱民亲民为民的良好形象。特别是要对群众充满感情，视人民群众为“家人”，视群众反映的问题为“家事”，视群众来信为“家书”，视群众期待为“家计”，视群众工作为“家业”，时刻把群众冷暖安危放在心上、抓在手中。三要牢固树立权为民赋、权为民用的权力观，引导党员干部切实强化责任意识、公仆意识、服务意识。要牢固树立正确的权力观和责任观，认识到权力就是责任、干部就是公仆、领导就是服务，牢记手中的权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益，把服务群众、造福百姓作为最大责任，真正做到立身不忘做人之本、为政不移公仆之心、用权不谋一己之私。四要牢固树立正确的政绩观，引导党员干部真正干出促进科学发展的实绩。要健全促进科学发展的领导班子和领导干部考核评价机制，完善政绩考核办法，使考核评价更加符合科学发展观的要求，特别是要防止简单地把经济总量和发展速度等作为评价干部政绩的主要依据，特别是不能让“老实人”吃亏，不能让做基础工作当“嫁衣裳”的人吃亏。

　　把保障和改善民生作为贯彻以人为本、执政为民的重点，不断增进群众福祉。悠悠万事，民生为大。民生问题是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。解决好民生问题是最大的群众工作。经济发展始终是改善民生的基础，经济发展的目的又是为了改善民生。解决好经济发展和改善民生的问题，就好比既要做好“蛋糕”、又要分好“蛋糕”。一方面，要始终坚持发展是硬道理，让发展更好地为改善民生服务。“十二五”时期我省发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。我们要坚持把发展作为解决所有问题的“金钥匙”，更加自觉地走科学发展道路，加快转变经济发展方式，提高发展的全面性、协调性、可持续性，让发展更好地为改善民生服务。另一方面，要加快以保障和改善民生为重点的社会建设，让人民群众共享改革发展成果。要着力完善基本公共服务体系，大力推进基本公共服务均等化，继续提高财政用于民生的投入，落实为民办实事长效机制，启动实施“惠民富民十大工程”，完善收入分配、扩大就业、社会保障、教育卫生、住房保障、公共安全等方面的政策措施，着力提高低收入群众收入水平，协调好不同方面群众的利益关系，办好顺民意、解民忧、惠民生的实事，确保发展成果惠及全省人民。

　　把加强干部队伍作风建设作为贯彻以人为本、执政为民的关键，进一步提高基层服务群众的能力和水平。基层干部处于工作的第一线，直接和人民群众打交道，其作风如何，对党和国家事业的发展有着十分重要的影响。做好群众工作的重点和难点都在基层。我们要切记：当领导时间越长，越要防止脱离群众；获取的信息量越大，越要防止漠视民生；通讯手段越发达，越要防止听不到真实的声音。要从巩固党的执政基础的高度，着力加强基层干部队伍作风建设。要深入开展创先争优活动，经常性地开展对基层干部的思想教育和作风整顿，坚持把治理庸、懒、散问题作为加强基层干部队伍作风建设的突破口，以治庸提能力，以治懒增效率，以治散正风气，着力提高基层干部推动发展、服务群众、维护稳定的本领。要以联系基层、企业、群众和对口帮扶等形式，在全省开展“千局万站优环境促发展推进年”活动，通过评选“群众满意基层站所（服务窗口）”，积极创建服务效能型基层站所，特别是着力打造“农村基层廉洁工程”。基层干部要坚持用群众观点思考问题、处理问题、解决问题，多做人对人、面对面、手拉手、心连心的工作，做到讲话让群众“听得进”，交往让群众有“亲近感”，办事让群众“信得过”。

　　把深化改革、完善制度作为贯彻以人为本、执政为民的重要保障，从根本上维护群众利益。要切实加大改革力度，力求在重点领域和关键环节取得新突破，努力从源头上预防和解决损害群众利益的突出问题。一要从坚持科学民主依法决策方面深化改革，从政策层面切实维护群众利益。在定决策、上项目、抓工作时，切实把群众路线贯穿其中，始终站在群众立场上考虑问题，凝聚好各方面智慧和共识。二要从充分发挥市场机制作用方面深化改革，力求体现公平公正。要深化资源要素配置市场化改革，加大市场配置资源力度，把市场竞争机制引入公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域，在更深层次、更大程度、更广领域实现资源的公正廉洁配置。三要从提高行政效率方面深化改革，努力方便群众办事。大力推进行政审批制度改革，建立“一个窗口对外”的审批和许可工作机制，深入推行各项公开工作，创新行政服务体制机制，实行批管分离，规范权力运行，推进源头治腐。四要推进公正廉洁执法，减少和杜绝侵害群众合法权益的事情发生。要增强依法办事意识，严格按法律和政策规定开展工作，引导群众以理性、合法的形式表达利益诉求，解决利益纠纷。

　　把创新社会管理作为贯彻以人为本、执政为民的重要途径，建立健全服务群众、联系群众和保障群众权益的长效机制。完善的制度和健全的机制具有基础性、决定性的作用。我们要深入研究新形势下群众工作的新情况、新特点，积极创新社会管理，创新思路举措，建立完善群众工作制度和机制，实现群众工作的制度化、规范化、科学化。一要着力推进社会管理创新。搞好社会管理综合试点工作，健全社会管理体系，坚持用群众工作统揽政法、维稳和信访工作，梳理和化解一批长期积累的矛盾和问题。要着力深化“和谐浙江”建设，在企业构建和谐劳动关系，在农村构建和谐村民关系，在社区构建和谐邻里关系，在学校构建和谐师生关系，在机关构建和谐同事关系，在医院构建和谐医患关系，在家庭构建和睦家人和亲属关系。二要着力完善服务群众各项制度。完善“网络化管理、组团式服务”的经验和“服务企业、服务基层”专项行动的做法，建立健全长效工作机制，推动各级部门工作重心下移，切实帮助基层提高公共服务能力。三要着力完善联系群众各项制度。进一步改进联系群众的方式，机关要工作下移、重心下沉，基层干部要坚守一线，下基层接地气，同群众打成一片，增进群众的信任。四要着力健全党和政府主导的维护群众权益和化解社会矛盾机制。各级党委、政府要当好群众权益的维护者，正确反映和切实维护不同方面群众的权益，完善科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保护机制。五要严肃查处侵害群众切身利益的行为。做群众工作，必须增进群众福祉，切实维护群众利益，绝不能损害群众利益。要进一步解决群众反映强烈的突出问题，加强对党的群众工作纪律执行情况的监督检查，通过整治发生在群众身边的腐败问题，让群众切身感受到党风廉政建设和反腐败斗争的新成效。

　　把贯彻以人为本、执政为民要求转化为各级党政机关和领导干部的自觉行动，进一步完善领导体制和责任机制。贯彻以人为本、执政为民的要求，贵在坚持，重在实效。各级党委和政府要把贯彻以人为本、执政为民摆到更加突出的位置，始终把群众的事作为第一大事来对待，把贯彻以人为本、执政为民作为关系全局的政治任务来抓紧、抓实、抓好。各级领导干部要作以人为本、执政为民的表率。首先，要知民情，深入基层，调查研究，体察群众意愿，关心群众冷暖，尤其要到困难大、情况复杂、矛盾集中、条件艰苦、工作基础差的地方去关心群众疾苦，倾听群众呼声。其次，要解民忧。群众利益无小事，凡是涉及到群众切身利益和实际困难的事情，再小也要尽力去管，再小也要尽力去办。再次，要化民怨。在各种社会矛盾面前，领导干部绝不能回避矛盾、逃避责任，必须深入一线，勇于担当，敢抓敢管，善于化解矛盾，把问题化解在萌芽状态，解决在基层，解决在当地。最后，要结民亲。我们只有把群众当亲人，群众才会把我们当亲人。各级领导干部要怀着真挚深厚的感情，“进百家门、访百家人、分百家忧、解百家难”，通过“攀亲结友”，与广大人民群众融为一体。各级纪检监察机关要充分发挥职能作用，当好人民群众的贴心人，把以人为本、执政为民的要求贯彻到党风廉政建设工作中去，把忠诚于党和服务人民统一起来，把增强履行职责能力和提高服务群众能力统一起来，着力提高服务、保障和促进科学发展的能力，着力提高做好群众工作和维护社会稳定的能力，着力提高有效防治腐败的能力，进一步树立可亲、可信、可敬的良好形象。

　　（作者：中共浙江省委书记）

城镇化的战略意义与实施路径
（辜胜阻　武兢）

　　当前，我国经济社会发展正处于重要战略机遇期，城镇化是经济发展的持久动力。深入贯彻落实党的十七大和十七届五中全会精神，坚定不移地走中国特色城镇化道路，不仅对我国城镇化的健康发展、引导人口的合理流动具有重要意义，而且对调整经济结构、扩大内需将产生重要影响。

　　城镇化蕴含巨大内需。工业化创造供给，城镇化创造需求。城镇化发展，尤其是加快发展中小城市和县城的城镇化战略是我国最大的内需所在。首先，城镇化可以引发消费需求。推进城镇化发展，有利于大批农民进入城市，变农民消费为市民消费。同时，城镇化的发展能够加速农村剩余劳动力的转移，通过农业规模化经营提高农民收入水平，使农村潜在的消费需求变为现实的有效需求。其次，城镇化可以刺激投资需求，有利于加快城镇的交通、供水、供电、通信、文化娱乐等公用基础设施建设，给建筑和房地产市场带来巨大需求，并带动多个相关产业的发展。第三，城镇化能够助推服务业发展。城镇化的发展不仅能够推动以教育、医疗、社保、就业等为主要内容的公共服务发展，也能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的发展。据测算，城市化率每提高一个百分点，新增投资需求6.6万亿元，能够替代10万亿元出口。因而，城镇化将成为扩大内需的巨大引擎，是转变经济发展方式的突破口和着力点。

　　有助农民工三大期盼的实现。“市民梦”、“创业梦”和“安居梦”是当前农民工特别是新生代农民工十分迫切的三大期盼。农民工虽然进入城市，但仍游离于城市体制之外，这就使得城镇化了的农民工难以市民化，农民工同市民存在着“同工不同酬、同工不同时、同工不同权”的不平等现象。同时，伴随着农民工的流动，这一队伍也在不断分化，出现了与老一代农民工具有鲜明差异的新生代农民工。当前新生代农民工群体的处境是“回不去农村、融不进城市”，他们素质相对较高，也更贴近城市的生活方式和思维方式，但却面临着能力与期望失衡的问题。这是在解决农村剩余劳动力向城镇转移问题上必须面对的新课题，这些问题需要放入市民化进程中来应对。与“市民梦”紧密相连的是农民工的“创业梦”和“安居梦”，许多农民工经过打工实践，在外开阔了眼界，学会了本领，掌握了技术，拥有了资本，具备了创业的能力。同时，住房是人类最基本的生存需求之一，在城市实现安居也是农民工十分迫切的需要。对此，城镇化加大县城和县域中心镇建设，鼓励农民工返乡创业，改革中小城市户籍制度，实现进城农民工与市民在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面的平等权，让符合条件的农业转移人口逐步市民化，这将有助于农民工的“市民梦”、“创业梦”、“安居梦”的实现。

　　推动区域经济均衡发展。我国区域经济发展不协调的状况还没有发生根本性转变，推进区域经济协调发展的任务十分艰巨。同时，我国经济发展的要素环境已经发生了重要变化，产业与人口的“双转移”成为推动区域均衡发展的重要机制。当前，农民工流动出现了两个新的趋势。一是东部地区结构转型和产业升级需要将产业向中西部地区转移。东部一些地区正面临着土地空间、能源资源、人口重负及环境承载力难以为继的问题，产业结构升级的问题显得尤为迫切，因而对农民工的流向产生重大影响。二是农民工回流创业趋势日益显现。农民工返乡创业直接推动了县城的民营经济发展，使县城能够形成一定的产业支撑，极大地提升县城的经济实力；带动资本等要素向城镇集聚，有效推动当地城镇建设；加速人口向县城集中，扩大当地人口规模。鼓励返乡农民工就地创业，是推进区域经济协调发展的重大战略部署。

　　推动城镇健康发展。从我国城镇化发展的实际需要来看，片面发展大城市或者盲目发展小城镇都行不通。如果中国未来城镇化的发展只关注城市群的发展，让农村人口向大城市过度集中，会给大城市发展增加过度的压力，挑战大城市的人口承载力，造成“大城市病”。由于我国农民工规模大，流速高，流向过度集中，北京、上海、广州、深圳等大城市已经面临着人口严重超载的问题。如果盲目无序、遍地开花地发展小城镇，虽然能够有效缓解大城市压力，但也极易造成土地浪费、污染等“农村病”，并不能有效解决我国城镇化问题。因而，只有推进城镇化均衡发展才能满足我国人口流转的需要，才能实现城镇化的健康发展。推进各级各类城镇协调发展，形成合理的城镇体系，是城镇化健康发展的重要保证，也是调节人口流速、流向与资源环境相适应、与社会经济发展水平相协调的重要途径。城镇化放宽中小城市和小城镇落户条件，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力，为未来城镇化发展指明了方向。

　　以农民工市民化为特色的城镇化要围绕三个“中”，即中西部地区、中小城市和中小企业来进行。提高城镇化质量，推动城镇化健康发展，要紧紧抓住五个环节不放松。

　　把放开中小城市户籍与农民工市民化作为当前城镇化和扩大内需的战略重点，促进区域城镇化的协调发展与大中小城镇体系合理化。户籍制度改革要立足于我国城镇化发展的实际需要以及未来进一步发展的方向进行。对不同类型城市的户籍分类放开，对大城市、中等城市、小城市、县城应实行不同的政策。我国中小城市发展相对不足，农村人口流向集中于东部沿海大城市。加快中西部中小城市户籍改革是调节人口流速、流向，引导农民工合理流动，推进农民工市民化进程最迫切的现实需要。像北京、上海这样的大城市不可能完全放开，但在中等城市，应该积极放开户籍，小城市更是完全可以放开，县城则要“敞开城门”，让农民“自由进城”。

　　多渠道推进农民工市民化进程，让一部分农民工率先在所在城市市民化的同时，引导农民工向中西部“回归”，让其在户籍所在地县城市民化，帮助农民工实现“市民梦”。对于长期留在城市中的一部分农民工，尤其是那些私营企业主和技能型农民工，他们收入已经相当稳定，完全适应城市生活，可以让其率先在所在城市市民化，获得城市归属感。要通过构建能人回流、要素集聚的体制和机制，在东部地区进行结构转型和产业升级的过程中扶持沿海产业向中西部转移，引导农民工向中西部“回归”，改变农民工长期“候鸟”型流动方式，避免中西部农民工非家庭迁移带来的诸如“留守儿童”问题等巨大社会代价。建设一批10万至30万人的城市，让农民工在户籍所在地县城市民化。推进农民工市民化进程，要实现进城农民工与市民的平等权，加快教育、医疗、住房、社会保障体系的改革，逐步实现新老居民在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面的城镇公共服务均等化。

　　鼓励农民工创业，大力发展中小企业，推动农民工以创业带动就业，并加快城镇安居工程建设，让进城农民工安居乐业。要把中小城市和县城作为中西部返乡农民工创业的重要载体，积极鼓励农民工返乡就地创业，帮助一批具有创业潜能的农民工实现“创业梦”，把城镇化建立在坚实的基础上，避免“空城计”。要进一步完善创业扶持政策，引导新的创业浪潮，鼓励农民工以创业带动就业。要通过给广大农民工提供创业培训提高农民工创业能力，增强创业意识，通过有效的融资政策和财政政策保障农民工创业资本供给，降低创业门槛和创业成本，创建各类返乡农民工创业园区，提高农民工创业的组织化程度，使更多的打工者成为创业者，让农民工返乡创业就业和就地城镇化引爆农村内需。要推进城镇安居工程建设，完善多层次城镇住房市场体系，加大对以公共廉租房为重点的保障性住房供应力度。要运用土地、财税、金融等多种政策工具，发挥市场机制作用，形成保障性住房资金来源的多元化。要逐步将农民工纳入城镇保障性住房的覆盖范围，促进城乡住房资源的合理配置。

　　加强城镇化的科学规划，在继续推动东部城市圈发展的同时，更加注重在中西部地区依托县城和县域中心镇的发展，壮大一批中小城市，实现城镇化的均衡发展。我国城镇化发展要因地制宜，在东部沿海和中西部采取不同的区域城镇化模式。对于东部地区，可以采取以大都市圈为特征的城市化策略，实行组团式的城市结构，通过大都市的辐射能力，直接把周边的小城镇纳入块状的城市圈内。对于中西部地区，通过据点式城镇化，把县城建成具有一定规模效应和集聚效应的中小城市。具体设想是，在100万以上人口的大县把现在的城关镇发展成30万—50万人的中等城市，在50万—100万人的中等县以城关镇为依托建立20万—30万人的中小城市，在50万人口以下的小县把县城做大。依托县城的城镇化要遵循先规划后建设的原则，合理谋划县城科学发展。要根据自身发展潜力和区域经济社会发展态势，把自身建设目标与特定地区可持续发展目标统一起来，本着合理布局、节约用地、严格控制占用耕地、有利生产、方便生活等原则，对土地和空间资源的利用以及各种建设活动进行综合部署，科学规划。

　　充分发挥城镇化“政府推动”和“市场拉动”的双重动力机制，加大政府对城镇化的财政投入，并积极引入民间资本参与城镇建设，构建政府和民间共同投资的新格局。资金是制约城镇化进程和农民工创业的一个主要问题。政府在城镇化建设方面要加大对城镇基础设施、教育、医疗等公共产品的投入力度。要促进中央和地方财力与事权的匹配，加大对中西部地区城镇化建设的转移支付力度。同时，要推进民营企业在参与城镇基础设施、公共事业和社会事业建设中与其他所有制企业在投资审批、土地、财税扶持方面的公平待遇。要构建政府和民间共同投资的新格局，创新投资模式，通过采取招标、让民间资本直接参与、特许经营等方式构建公共部门与私人企业合作模式，建立和完善公共投资带动民间投资的新机制。

　　（作者：辜胜阻，全国人大常委、全国人大内务司法委员会副主任委员；武　兢，武汉大学研究人员）

日本治理产能过剩的做法及启示
（吕铁）

　　产能过剩是世界经济运行中面临的矛盾之一，在当前经历国际金融危机后出现缓慢复苏的背景下显得尤为突出。所谓产能过剩，是指工业部门的实际产出较大幅度地小于生产能力，并且通常伴随价格下降、利润减少以至持续亏损等现象。从国际上看，一些处于赶超阶段的后起工业化国家，在经过一段较长时期高速增长之后，都曾出现过比较严重的产能过剩问题。日本在产能过剩治理方面的做法值得我们借鉴。

　　一、通过扩大内需特别是启动民间消费，化解产能过剩危机

　　1946—1955年是日本经济的复兴时期，通过战后恢复需求的拉动和确立出口导向型发展模式，日本经济保持了持续快速增长，对国际贸易的依存程度也迅速提高，顺利实现了经济的恢复调整和振兴起步。从1955年开始，日本经济进入起飞时期，此时面临的主要问题是，战后恢复需求的逐渐消失致使内需不振，经济增长过于依赖出口需求；经过多年的快速增长之后，日本经济于1957年下半年发生了经济危机，主要行业产能过剩明显；社会各界对于经济能否保持快速增长普遍缺乏信心。在这种背景下，以《国民收入倍增计划》的推出和实施为标志，日本经济开始了向内需主导特别是民间消费主导型发展模式的转型历程。

　　此前各国出台的国民经济增长计划，均将促进经济高速增长作为相对单一的政策目标。而1960年池田内阁推出的《国民收入倍增计划》，却同时追求极大增长、国民生活水平提高和充分就业三个目标。计划规定，用10年时间使国民生产总值翻番，国民收入接近当时的联邦德国和法国，同时极大地提高国民生活水准和达到充分就业；在上述三个目标中，国民生活水平提高是最终目标，其实施过程中的政策着力点又在于提高低收入阶层的购买力，具体措施包括推行最低工资制度、加大对农业的财政资金投入、扩展完善社会保障体系等。

　　《国民收入倍增计划》的实施取得了良好的效果。在经济增长方面，1961—1970年日本国民生产总值年均增长率达到10%，大大超过7.8%的计划目标。在国民生活水平提高方面，劳动报酬的年均增长率超过10%，实现了国民经济与居民收入同步增长的目标，形成了将近1亿人口的中产阶层。在计划实施的10年中，日本成为亚洲生活水平最高的国家，各种家庭耐用消费品如彩电、冰箱、洗衣机、热水器等的普及率达到90%以上。

　　在日本实现经济高速增长的1956—1973年18年中，民间消费对国内生产总值增长的贡献率有10年高于60%，仅有两年低于50%；民间消费支出对国内生产总值的拉动大多在5%—7%之间，仅有5年低于5%；而净出口对国内生产总值的拉动从未高于1%。这就表明，高速增长时期日本的增长模式是以民间消费支出为主的内需型经济增长。以国民收入快速增长和居民消费支出持续提高为基础的消费革命，不仅化解了由于需求不足导致的产能过剩危机，还促使设备投资与制造业生产形成良性互动，进而推动整个日本经济保持了近20年的高速增长。

　　二、通过扩大对外投资推动产业向海外转移，消化过剩产能

　　进入20世纪80年代，日本经济增长相对平稳。日本虽然拥有1亿多人口，但日益成熟强大的经济使本国消费市场显得相对狭小，因此日本大规模进行对外投资的主要目的是开拓海外市场。同时，由对外投资带动的产业转移也加快了日本国内过剩产能的消化进程。

　　扩大对外投资是日本促进经济发展的一项重要策略，也是进行经济结构调整特别是实现产业升级换代所必须经历的过程。随着日元持续大幅度升值以及对外贸易摩擦愈演愈烈，20世纪80年代中期日本出现了“海外投资立国论”，希望通过扩大对外投资、加快生产和资本的国际化步伐来缓解日元升值导致的投资和生产成本提高等问题。此后，日本国内制造业加快了对亚洲“四小”（韩国、中国台湾、中国香港和新加坡）、中国、东盟等国家和地区的海外投资。1985年，日本对外直接投资为122亿美元，1989年达到675亿美元，创历史最高纪录。至90年代初，受泡沫经济破灭等因素的冲击，日本对外投资出现了暂时下降，但这并没有从根本上扭转日本产业向海外转移的趋势。从海外企业销售额与国内企业销售额的比率（即海外生产比率）这一指标的变动中，可以看出日本产业转移的持续发展状况：80年代前期，日本制造业的海外生产比率仅为3%左右，90年代初提高到8%左右，而2002年达到17.1%，其中电气机械业达到26.5%，运输机械业则高达47.6%。

　　从不同时期日本制造业对外投资的重点产业领域看，对外投资额排在前三位的产业，在1969—1973年间是纺织、化学和铁及非铁金属，分别占同期日本对外直接投资总额的7.7%、6.1%和4.8%；1978—1984年间是铁及非铁金属、化学和电气机械，分别占对外直接投资总额的7.6%、5.0%和4.8%；1986—1989年间是电气机械、运输机械和化学，分别占对外直接投资总额的6.4%、3.3%和2.7%。进一步分析可以发现，上述制造业行业在相应时期大多已进入产业发展的成熟阶段，在国内市场上开始面临过度竞争、生产过剩等问题，而通过向海外进行产业转移，无疑有助于过剩产能的消化并推动这些产业的优化升级。

　　三、通过强化产业政策的运用，淘汰落后产能

　　所谓落后产能，是指生产设备、生产工艺的技术水平低于行业平均水平的生产能力。从生产后果看，落后产能的运用往往对应着更高的能耗、水耗和更多污染物的排放。在完善的市场经济条件下，过剩的产能一般包括落后产能，而落后产能的淘汰、退出则能够改变市场的供求关系，减轻产能过剩的程度。

　　“过剩设备”以及与之相关的落后产能治理问题，是20世纪60—70年代日本产业政策的重点，具体做法如下：（1）设备注册制度。注册现有设备和限制生产品种，限制非注册设备使用，限制新增设备。（2）制定准入标准。1965年日本制定新建石油化工中心企业的标准，获批企业的产能门槛是年产乙烯能力达到10万吨，此后根据30万吨以上的大型成套设备在技术和经济上逐渐成熟这一变化，很快又将该指标提高到30万吨。（3）淘汰落后设备。1964年的“纤维工业设备等临时措施法”采用了废弃两台旧设备才允许添置一台新设备的原则，1967年的“特定纤维构造改善临时措施法”将废弃过剩设备、促进设备现代化以及企业规模适当化作为三项基本内容。1978年的“特定萧条产业安定临时措施法”规定对平电炉钢材、炼铝、合成纤维、化学肥料、船舶制造等萧条产业实施调整，目的在于使指定的工业部门停产或报废设备。（4）实行政府补偿。在解决萧条行业产能过剩问题过程中，采取政府收购然后报废设备的方式，即由政府与产业界合作预测未来供求，过剩部分由政府出资收购报废。（5）鼓励使用节能设备。由政策性银行给予低息贷款，积极推广使用节能设备。如果企业使用列入目录的节能设备，可享受特别折旧和税收减免优惠，减免税收约占设备购置成本的7%。除正常折旧外，还可享受特殊的“加速折旧”政策。

　　淘汰落后产能面临的一个主要问题是如何避免大规模失业现象集中发生。为此，日本先后制定了“特定萧条产业离职者临时措施法”和“特定萧条地区中小企业对策临时措施法”。主要措施包括：为失业人员提供就业信息服务；对失业者进行就业指导和职业培训；对雇用特定衰退产业或地区失业者的企业提供补贴；为原企业提供劳动者停业补助和训练费用；延长特定产业或地区失业人员的失业保险金支付时间；安排失业人员参加公共事业；向所认定的中小企业提供紧急融资；延长设备资金贷款的还款期限；促进企业转产，并利用工业再配置补助金吸引其他企业前来投资等。

　　四、借鉴日本经验，多管齐下综合治理产能过剩

　　日本治理产能过剩的主要做法给我们提供了可资借鉴的有益启示：

　　第一，解决产能过剩问题要从扩大内需特别是启动民间消费入手。日本的经验表明，解决产能过剩问题要从扩大内需特别是启动民间消费入手，而增加居民收入又是推动内需扩大和民间消费增长的关键因素。结合当前我国的具体情况，要提高居民收入，关键在于推进收入分配体制改革、完善收入分配制度，同时加快健全社会保障制度，全面提高普通居民特别是低收入群众的消费能力。

　　第二，大力实施“走出去”战略，缓解国内产能过剩和转移国内长线生产能力。从日本的经验看，应对产能过剩仅仅依靠扩张国内市场是不够的，必须通过发展对外投资，在全球范围内配置资源，才能更有效地解决产能过剩问题。目前，我国经济和社会发展的综合实力已经达到一定水平，发展对外投资具备了良好的基础。大力实施“走出去”战略，有利于弥补国内能源资源不足，缓解国内产能过剩和转移长线生产能力，促进国民经济的持续较快增长。当然，在积极推进“走出去”战略的同时，也要处理好对外投资与吸引外资、发展接续替代产业之间的关系，避免发生向海外进行大规模产业转移所导致的国内产业空心化以及由此带来的就业压力加剧等问题。

　　第三，运用产业政策淘汰落后产能，要注重建立健全相应的配套制度。近年来，我国政府大力加强了淘汰落后产能工作，出台了许多具体的政策措施。虽然这些政策的实施收到了一定成效，但与预期目标相比还存在较大差距。总体上看，这些措施过多强调惩罚限制，而较少采用正面激励，特别是没有解决落后产能赖以生存的深层次问题。落后产能的停产关闭会给相应的企业造成一定的经济损失，会使相应企业的职工丧失就业岗位，甚至会造成其他有关企业、银行的债务问题。由于我国淘汰落后产能政策没有相应的补偿机制作为配套，因而面临着非常大的阻力。我们应该吸收借鉴日本的一些成功做法，加大力度实施有利于节能减排的经济政策，同时尽快建立落后产能退出的补偿机制及其实施细则，通过经济手段激励企业主动淘汰落后生产能力。

　　（作者：中国社会科学院工业经济研究所研究员）