解读《山东省人民政府关于大力推进绿色建筑行动的实施意见》
今年1月1日，国务院办公厅转发了国家发改委、住房和城乡建设部的《绿色建筑行动方案》（以下简称《行动方案》）。《行动方案》的推出，意味着绿色建筑的发展将从部门性、行业性工作上升为国家战略层面，是对绿色、低碳、环保理念的提倡和实践执行。为贯彻落实《行动方案》，结合山东实际，我省于4月27日出台了《山东省人民政府关于大力推进绿色建筑行动的实施意见》（鲁政发[2013]10号，以下简称《实施意见》），对全面推进绿色建筑行动作出安排部署。《实施意见》也是全国最早以省级政府名义出台的政策文件之一。
一、《实施意见》出台背景及意义
建筑是人类工作和生活的基本载体，建筑建造和使用过程在全社会能源资源消耗和污染排放中占很大比例，并将随着建设规模的扩大而呈逐年上升趋势。党中央、国务院将建筑领域列为促进节能减排的三大重点领域之一，大力推进建筑节能。“十二五”期间，是我国工业化、城镇化和新农村建设的关键时期，同时也面临着应对气候变化、资源环境制约等严峻挑战。2011年，国务院领导同志批示：要抓住机遇，从规划、法规、技术、标准、设计等方面全面推进“绿色建筑行动”。国家发改委会同住房城乡建设部等认真研究，经反复研究论证，最终形成了《行动方案》。
我省是工业大省、能耗大省，经济结构偏重、能源与资源相对短缺等情况比较突出。在城乡建设领域也面临一些比较突出的问题，主要是：城乡建设模式相对粗放，建筑建造和使用过程能源资源消耗高、利用效率低，建筑全寿命周期监管机制不完善，绿色建筑发展水平有待提高等。
在城乡建设领域倡导绿色、低碳、生态理念，积极实施绿色建筑行动，能够最大效率地利用资源和最低限度地影响环境，缓解城镇化进程中资源环境约束，提升城乡发展质量和效益，有效应对全球气候变化，确保完成节能减排硬任务；能够充分体现以人为本理念，为人们提供健康、舒适、安全的居住、工作和活动空间，显著改善群众生产生活条件，提高人民满意度；能够全面集成建筑节能、节地、节水、节材及环境保护等多种技术，极大带动建筑技术革新，直接推动建筑生产方式的重大变革，促进建筑产业优化升级，拉动节能环保建材、新能源应用、节能服务、咨询等相关产业发展。
二、我国建筑节能与绿色建筑发展战略及我省发展现状
2006年，建设部发布《绿色建筑评价标准》，将绿色建筑定义为：在建筑的全寿命周期内（即从材料开采、加工运输、建造、使用维修、更新改造直至最后拆除），最大限度地节能、节地、节水、节材，保护环境和减少污染，为人们提供健康、适用和高效的使用空间，与自然和谐共生的建筑。同时，建立了绿色建筑评价标识制度，通过综合评价情况授予1-3星标识，其中3星为最高级别。绿色建筑评价标识制度的建立实施，标志着我国政府主导推进绿色建筑发展的战略进程正式启动。
我国推进建筑节能与绿色建筑发展采取了“三步走”的发展战略：第一步，大力推进建筑节能，为发展绿色建筑奠定基础；第二步，在重点区域及政府投资的公益性建筑、保障性住房等中率先强制执行绿色建筑标准，同时出台针对商业性建筑的经济激励政策，逐步覆盖所有建筑类型，推动节能建筑向绿色建筑优化升级；第三步，促进绿色建筑规模化发展，以单体绿色建筑为基础，进而扩展到绿色社区、小区，最终延伸为绿色生态城市，达到建筑与人、城市与环境的和谐发展。目前，“三步走”战略实施已进入第二个阶段。
“十一五”以来，我省认真贯彻落实国家各项决策部署，突出重点，强化措施，真抓实干，建筑节能工作取得明显成效，走在全国前列。截至2012年底，全省累计建成节能建筑3.6亿平方米，获得绿色建筑标识的项目达到52个、面积600万平方米，实施既有建筑节能改造7800万平方米，太阳能光热建筑应用面积达到3.65亿平方米，浅层地能建筑应用面积2300万平方米，太阳能光电建筑应用装机容量72.7兆瓦，机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系基本建立，推广各类新型墙材2200多亿块标砖。
三、《实施意见》的主要创新点
根据《行动方案》的总体结构，《实施意见》紧密结合结合我省工作特点和形势发展，充分吸收了《山东省“十二五”节能减排综合性工作方案》、《山东省委、省政府关于建设生态山东的决定》、《山东省“十二五”建筑节能发展规划》等文件的适用内容，共分为四大部分，确立了开展绿色建筑行动的四项基本原则，明确了六大发展目标，提出了九项重点任务，明确了七个方面的保障措施。从内容上看，主要有六大创新点：
（一）涵盖内容更加全面。绿色建筑是适应人类未来宜居需要的建筑发展方向，是针对单体建筑的。而绿色建筑行动提出了全寿命周期理念，贯穿于城乡规划、建设、管理的全过程，不但包括单体绿色建筑的发展，还将新建建筑节能、既有建筑节能改造、大型公建节能管理等建筑节能重点工作和相关的供热计量改革、建筑工业化、建筑垃圾利用等工作，都列入其行动框架内，内容更加全面。
（二）发展目标更加全面。《行动方案》中提出了“十二五”期间新建建筑以及既有建筑节能改造的量化目标。《实施意见》中，除新建建筑和既有建筑节能改造外，还提出了可再生能源建筑应用、公共建筑节能监管、绿色建材发展、供热计量改革与供热系统节能改造四方面的发展目标。
（三）重点任务更加全面。与《行动方案》相比，《实施意见》在“重点任务”中增加了建筑节水内容，与绿色建筑“节能、节地、节水、节材”的核心特征相对应。同时，提出开展省级农村节能住宅、绿色建筑技术应用等试点、示范工程建设。
（四）绿色建筑强制推广范围更加明确。《实施意见》提出，自2014年起，政府投资或以政府投资为主的机关办公建筑、公益性建筑、保障性住房，以及单体面积2万平方米以上的公共建筑，全面执行绿色建筑标准。与《行动方案》相比，将绿色保障房的范围从计划单列市和省会城市扩大到了所有设区市。作如此规定，一是为了在推广初期，充分发挥“政府先行”的引导作用；二是上述各类建筑的投资、产权等主体相对单一，节能潜力大，易于操作。特别是保障性住房，是由政府主导建设的“惠民工程”，推广绿色建筑的意义更加重大。
（五）激励政策更加完善。《实施意见》提出，将省既有建筑供热计量及节能改造专项资金调整为建筑节能与绿色建筑发展专项资金，整合新型墙材专项基金等建筑领域节能减排相关资金，重点支持绿色建筑及绿色生态城区建设、既有建筑节能改造、供热系统节能改造、可再生能源建筑应用、绿色建材发展及基础能力建设；对绿色建筑标识项目和省级绿色生态示范城区，省财政给予资金奖励。目前，省财政厅、省住房城乡建设厅已出台了《山东省省级建筑节能与绿色建筑发展专项资金管理办法》，今年共列支资金3.5亿元，专项支持既有建筑节能改造、公共建筑节能监管体系建设和绿色建筑发展。其中，2013年绿色建筑项目的补助标准为：一星级15元/平方米，二星级30元/平方米，三星级50元/平方米，省级绿色生态示范城区的补助基准为1000万元。另外，省财政厅、省住房城乡建设厅于近期组织申报建筑节能科研开发项目、建筑节能示范工程、绿色农房示范项目和新型墙材生产技术改造示范项目，利用省级新型墙材专项基金予以支持。其中，计划今年建设绿色农房2000户，每户补贴2万元。另外，考虑到各地经济基础、工作进展等差异，给各地提供了财政补贴、城市基础设施配套费减免、规划容积率奖励等可实行的激励政策。
（六）全过程监管机制更加健全。在《实施意见》确定的六项发展目标中，“建成绿色建筑5000万平方米以上、20%以上的城镇新建建筑达到绿色建筑标准”是其中一项重要的量化指标。要完成上述任务，必须建立全过程监管模式，实行强制性推广政策。规划是工程建设中的首要环节，既包括企业协调发展的宏观性、全局性要求，也包括项目建设的微观性、具体性的指标要求，同时工程的规划条件也是土地划拨、出让的前置条件。经充分研究论证，《实施意见》将绿色建筑强制性推广政策的第一个控制关口设在规划环节，要求在规划条件中明确绿色建筑星级标准，并在土地出让、设计、施工图审查、施工等环节逐层把关。另外，对房地产开发项目，规划条件中提出的绿色建筑星级标准还要符合房地产开发建设条件意见书的要求。
一、《实施意见》出台背景及意义
建筑是人类工作和生活的基本载体，建筑建造和使用过程在全社会能源资源消耗和污染排放中占很大比例，并将随着建设规模的扩大而呈逐年上升趋势。党中央、国务院将建筑领域列为促进节能减排的三大重点领域之一，大力推进建筑节能。“十二五”期间，是我国工业化、城镇化和新农村建设的关键时期，同时也面临着应对气候变化、资源环境制约等严峻挑战。2011年，国务院领导同志批示：要抓住机遇，从规划、法规、技术、标准、设计等方面全面推进“绿色建筑行动”。国家发改委会同住房城乡建设部等认真研究，经反复研究论证，最终形成了《行动方案》。
我省是工业大省、能耗大省，经济结构偏重、能源与资源相对短缺等情况比较突出。在城乡建设领域也面临一些比较突出的问题，主要是：城乡建设模式相对粗放，建筑建造和使用过程能源资源消耗高、利用效率低，建筑全寿命周期监管机制不完善，绿色建筑发展水平有待提高等。
在城乡建设领域倡导绿色、低碳、生态理念，积极实施绿色建筑行动，能够最大效率地利用资源和最低限度地影响环境，缓解城镇化进程中资源环境约束，提升城乡发展质量和效益，有效应对全球气候变化，确保完成节能减排硬任务；能够充分体现以人为本理念，为人们提供健康、舒适、安全的居住、工作和活动空间，显著改善群众生产生活条件，提高人民满意度；能够全面集成建筑节能、节地、节水、节材及环境保护等多种技术，极大带动建筑技术革新，直接推动建筑生产方式的重大变革，促进建筑产业优化升级，拉动节能环保建材、新能源应用、节能服务、咨询等相关产业发展。
二、我国建筑节能与绿色建筑发展战略及我省发展现状
2006年，建设部发布《绿色建筑评价标准》，将绿色建筑定义为：在建筑的全寿命周期内（即从材料开采、加工运输、建造、使用维修、更新改造直至最后拆除），最大限度地节能、节地、节水、节材，保护环境和减少污染，为人们提供健康、适用和高效的使用空间，与自然和谐共生的建筑。同时，建立了绿色建筑评价标识制度，通过综合评价情况授予1-3星标识，其中3星为最高级别。绿色建筑评价标识制度的建立实施，标志着我国政府主导推进绿色建筑发展的战略进程正式启动。
我国推进建筑节能与绿色建筑发展采取了“三步走”的发展战略：第一步，大力推进建筑节能，为发展绿色建筑奠定基础；第二步，在重点区域及政府投资的公益性建筑、保障性住房等中率先强制执行绿色建筑标准，同时出台针对商业性建筑的经济激励政策，逐步覆盖所有建筑类型，推动节能建筑向绿色建筑优化升级；第三步，促进绿色建筑规模化发展，以单体绿色建筑为基础，进而扩展到绿色社区、小区，最终延伸为绿色生态城市，达到建筑与人、城市与环境的和谐发展。目前，“三步走”战略实施已进入第二个阶段。
“十一五”以来，我省认真贯彻落实国家各项决策部署，突出重点，强化措施，真抓实干，建筑节能工作取得明显成效，走在全国前列。截至2012年底，全省累计建成节能建筑3.6亿平方米，获得绿色建筑标识的项目达到52个、面积600万平方米，实施既有建筑节能改造7800万平方米，太阳能光热建筑应用面积达到3.65亿平方米，浅层地能建筑应用面积2300万平方米，太阳能光电建筑应用装机容量72.7兆瓦，机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系基本建立，推广各类新型墙材2200多亿块标砖。
三、《实施意见》的主要创新点
根据《行动方案》的总体结构，《实施意见》紧密结合结合我省工作特点和形势发展，充分吸收了《山东省“十二五”节能减排综合性工作方案》、《山东省委、省政府关于建设生态山东的决定》、《山东省“十二五”建筑节能发展规划》等文件的适用内容，共分为四大部分，确立了开展绿色建筑行动的四项基本原则，明确了六大发展目标，提出了九项重点任务，明确了七个方面的保障措施。从内容上看，主要有六大创新点：
（一）涵盖内容更加全面。绿色建筑是适应人类未来宜居需要的建筑发展方向，是针对单体建筑的。而绿色建筑行动提出了全寿命周期理念，贯穿于城乡规划、建设、管理的全过程，不但包括单体绿色建筑的发展，还将新建建筑节能、既有建筑节能改造、大型公建节能管理等建筑节能重点工作和相关的供热计量改革、建筑工业化、建筑垃圾利用等工作，都列入其行动框架内，内容更加全面。
（二）发展目标更加全面。《行动方案》中提出了“十二五”期间新建建筑以及既有建筑节能改造的量化目标。《实施意见》中，除新建建筑和既有建筑节能改造外，还提出了可再生能源建筑应用、公共建筑节能监管、绿色建材发展、供热计量改革与供热系统节能改造四方面的发展目标。
（三）重点任务更加全面。与《行动方案》相比，《实施意见》在“重点任务”中增加了建筑节水内容，与绿色建筑“节能、节地、节水、节材”的核心特征相对应。同时，提出开展省级农村节能住宅、绿色建筑技术应用等试点、示范工程建设。
（四）绿色建筑强制推广范围更加明确。《实施意见》提出，自2014年起，政府投资或以政府投资为主的机关办公建筑、公益性建筑、保障性住房，以及单体面积2万平方米以上的公共建筑，全面执行绿色建筑标准。与《行动方案》相比，将绿色保障房的范围从计划单列市和省会城市扩大到了所有设区市。作如此规定，一是为了在推广初期，充分发挥“政府先行”的引导作用；二是上述各类建筑的投资、产权等主体相对单一，节能潜力大，易于操作。特别是保障性住房，是由政府主导建设的“惠民工程”，推广绿色建筑的意义更加重大。
（五）激励政策更加完善。《实施意见》提出，将省既有建筑供热计量及节能改造专项资金调整为建筑节能与绿色建筑发展专项资金，整合新型墙材专项基金等建筑领域节能减排相关资金，重点支持绿色建筑及绿色生态城区建设、既有建筑节能改造、供热系统节能改造、可再生能源建筑应用、绿色建材发展及基础能力建设；对绿色建筑标识项目和省级绿色生态示范城区，省财政给予资金奖励。目前，省财政厅、省住房城乡建设厅已出台了《山东省省级建筑节能与绿色建筑发展专项资金管理办法》，今年共列支资金3.5亿元，专项支持既有建筑节能改造、公共建筑节能监管体系建设和绿色建筑发展。其中，2013年绿色建筑项目的补助标准为：一星级15元/平方米，二星级30元/平方米，三星级50元/平方米，省级绿色生态示范城区的补助基准为1000万元。另外，省财政厅、省住房城乡建设厅于近期组织申报建筑节能科研开发项目、建筑节能示范工程、绿色农房示范项目和新型墙材生产技术改造示范项目，利用省级新型墙材专项基金予以支持。其中，计划今年建设绿色农房2000户，每户补贴2万元。另外，考虑到各地经济基础、工作进展等差异，给各地提供了财政补贴、城市基础设施配套费减免、规划容积率奖励等可实行的激励政策。
（六）全过程监管机制更加健全。在《实施意见》确定的六项发展目标中，“建成绿色建筑5000万平方米以上、20%以上的城镇新建建筑达到绿色建筑标准”是其中一项重要的量化指标。要完成上述任务，必须建立全过程监管模式，实行强制性推广政策。规划是工程建设中的首要环节，既包括企业协调发展的宏观性、全局性要求，也包括项目建设的微观性、具体性的指标要求，同时工程的规划条件也是土地划拨、出让的前置条件。经充分研究论证，《实施意见》将绿色建筑强制性推广政策的第一个控制关口设在规划环节，要求在规划条件中明确绿色建筑星级标准，并在土地出让、设计、施工图审查、施工等环节逐层把关。另外，对房地产开发项目，规划条件中提出的绿色建筑星级标准还要符合房地产开发建设条件意见书的要求。
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